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教師教育 | 李先軍:城鄉教師交流輪崗政策的失真與對策
作者: 李先軍   發表時間:2019-03-06

摘要

城鄉教師交流輪崗政策的實施基本解決了鄉村學校師資匱乏的問題。然而,一些學校在政策執行的過程中,沒有根據鄉村學校的需要來選派教師,而是將該政策異化為一種教師管理手段,將其視為消除“無效教師”的契機。這種做法進一步降低了社會對鄉村教師的評價,并使鄉村教育落后的狀況加劇。其原因在于:教師交流輪崗政策與派出學校利益存在沖突;交流輪崗政策對流動教師的利益訴求關注不夠;鄉村學校對流動教師的管理存在困難。因此,為確保城鄉教師交流輪崗政策的實施取得成效,促進鄉村教育發展,教育行政部門應強化對鄉鎮學校執行教師交流輪崗政策的考核問責,細化交流輪崗政策中對流動教師的激勵與支持措施,建立適合鄉村特點的流動教師評價制度。

 

關鍵詞

鄉村教師;城鄉教師交流輪崗政策;流動教師

 

 

鄉村教師治理是一個世界性的難題,年輕人普遍不愿意待在鄉村,而向往充滿活力的城市。隨著我國城鎮化進程不斷加深,鄉村教育進一步走向沒落。鄉村生活不便、工作環境差、待遇低、上升空間狹窄、擇偶困難等原因導致鄉村教師隊伍不穩定。鄉村青年教師持續流向城鎮學校,導致鄉村學生發展機會受限,城鄉師資水平進一步擴大,不利于實現教育公平。

20149月,教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合頒發了《關于推進縣(區)域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》(以下簡稱《意見》),提出要“推進校長教師優質資源的合理配置,重點引導優秀校長和骨干教師向農村學校、薄弱學校流動”。國務院于20156月頒布了《鄉村教師支持計劃(20152020年)》(以下簡稱《計劃》)。《計劃》提出要“推動城鎮優秀教師向鄉村學校流動”,“縣域內重點推動縣城學校教師到鄉村學校交流輪崗,鄉鎮范圍內重點推動中心學校教師到村小學、教學點交流輪崗”,“逐步形成‘下得去、留得住、教得好’的局面”。《計劃》基本解決了鄉村教師數量短缺的問題,但仍未解決“教不好”的問題。在一些地方,該政策成了管理者假公濟私、“懲罰”刺頭教師,維護學校利益、“遣散”能力薄弱教師,捏“軟柿子”、指派“老實”教師的具體實踐。流動教師在與派出學校領導博弈的過程中,則往往選擇消極怠工、請病假、發泄不滿、享受補貼的同時從事第二職業等做法來消極應對。強制性的鄉村流動或工作經歷的政策,忽視了教師群體與學校、教育行政部門之間的博弈,沒有傾聽“弱者的聲音”,導致教師將在鄉村工作視為一種“休假”或“流放”式的過渡性工作。隨著《教師教育振興行動計劃(20182022年)》的實施,如果城鄉教師交流輪崗制度執行不力,將會進一步加大城鄉教師質量的差距。如何重新審視和改進城鄉教師交流輪崗政策以提升鄉村教師質量,是一個值得關注的問題。


一、城鄉教師交流輪崗政策實施的形式化及其消極后果

 

(一)社會對鄉村教師的評價降低

當前的城鄉教師交流輪崗政策是在全社會追求應試教育的背景下實施的。城市或鄉鎮派出學校不愿將優秀教師派出,以免降低本校的整體教學水平。于是,迫于政策壓力,城鎮學校將教學能力較差、刺頭教師、表現一般的“老實人”派往鄉村學校。因而,當前參與輪崗交流的教師主要有三類:某方面表現不佳的教師、新就業或新調入的教師和要求進步的教師(如準備晉升高一級職稱或欲擔任學校領導的教師)。有的學校將調往偏遠學校作為一種處罰教師的手段。如,規定績效考核差、連續兩年考核成績倒數三名的教師必須到偏遠學校“磨煉”。也有學校將犯錯的教師調往鄉村學校,例如,201746日中午,四川省茂縣鳳儀小學五年級一班夏老師因體罰學生,被調往“偏遠鄉鎮小學工作”。[1]

當教師交流輪崗政策被異化為一種懲罰手段時,會出現逆向選擇問題,即降低人們對鄉村教師的評價。逆向選擇指“在買賣雙方信息非對稱的情況下,差的商品總是將好的商品驅逐出市場。通俗地說,逆向選擇就是低質量的把高質量的趕出市場。”[2]家長缺少有關教師專業能力水平的信息,信息不對稱,會認為只有教學能力差的教師才會到鄉村學校工作。逆向選擇進一步導致惡性循環。缺少了家長和社會的支持,鄉村教育進一步沉淪,有能力的家長將孩子送往城鎮優質學校,有抱負的教師不愿意在鄉村工作,鄉村教師也對教育教學失去了激情。

(二)鄉村教育落后的狀況逐漸加劇

《意見》規定:“教師到農村學校、薄弱學校任教1年以上的工作經歷,作為申報評審高級教師職稱和特級教師的必備條件。在鄉村學校任教3年以上(含城鎮學校交流、支教教師)、經考核表現突出并符合具體評價標準條件的教師,同等條件下優先評聘。”鄉鎮學校在執行該政策時,便將到鄉村學校工作作為職稱晉升的必要條件。教師以職稱晉升為目的的服務型交流輪崗,雖然能促進有職稱晉升要求的教師參與交流輪崗,但并非為了切實滿足鄉村學校的需求。不少省市在交流輪崗政策中規定,城市學校新招收的教師,必須到鄉鎮偏遠學校輪崗13年不等。這些規定使得鄉村學校儼然成了城鎮學校的實習基地。當流動教師將在鄉村學校工作視為不得不完成的任務時,就會缺少對鄉村學校工作的深度參與。他們在享受流動教師各種待遇的同時,卻未能擔負相應的職責,從而進一步加大城鄉教育水平之間的差距。


二、城鄉教師交流輪崗政策失真的原因分析

 

(一)教師交流輪崗政策與城鎮派出學校的利益存在沖突

美國政策研究專家安德森所指出,由于公共政策的內容及其對政策受眾的影響,在政策執行階段它可能會被實質性地更改、加載甚至否定。政策總在執行中建構,也在建構中執行。也就是說,執行在一定程度上與政策制定相分離。[3]在輪崗政策的執行過程中,派出學校的領導會選擇給學校利益造成最少傷害的路徑。城鎮學校將優質教師派往鄉村,肯定會導致教育質量下降,這使學校難以回應社會及地方政府對提高升學率(教育質量)的呼聲。各級學校在政策實施過程中的妥協應付、消極應對便體現出來。政策執行者會相應地進行政策變動,使政策實施的效果大打折扣。由于《意見》沒有對派出的骨干教師提出質量條件方面的規定,也沒有對流動教師提出具體的考核要求,更沒有制定對該政策實施情況的績效考核制度和監督制度,可能導致政策實施的外在動力不足,進而流于形式。城鄉教師流動政策被異化為城鎮學校對教師的一種變相管理工具,甚至被視為消除“無效教師”的一個契機。

(二)對流動教師利益訴求的關注不夠

教育改革政策執行的失敗,往往源于教師和管理層之間的沖突。現代治理理論強調各利益相關主體具有參與決策的權利,強調要保障利益相關者的話語權。一些學校在制定教師流動政策時,忽視了傾聽利益相關者——教師的聲音,導致教師在與學校及上級教育行政部門之間的博弈中產生消極心理。不少學校規定,被納入輪崗對象的教師若不按時參加輪崗將會被解聘。雖然鄉村學校降低了對教師專業發展的要求,但教師將面臨新的壓力,包括留守兒童難以管理的壓力、交通壓力和家庭壓力等。例如,有的教師與配偶兩地分居,不利于照顧家里老人和孩子;農村學校周轉房數量過少,一般為兩三人一間,導致已婚教師生活不便。出于自利與維護心理平衡的原因,教師可能會選擇消極工作。

在強制性的流動政策下,教師不愿意也不可能和學校領導正面對抗,那么,他們便會選擇消極對抗的策略。美國社會學家斯科特認為,無權群體的日常武器包括:行動拖沓、假裝糊涂、虛假順從等。[4]流動教師的消極反應幾乎是必然的,這構成了他們日常反抗的一部分。不少被選派的流動教師會滿腹牢騷,但最后他們都會“超越口舌之戰”,選擇“謹慎反抗與適度遵從”,通過遲到、早退、消極怠工等方式來尋求心理上的平衡。流動教師為避免直接對抗權威,會選擇個體的、非正式的和隱秘的反抗方式。于是,不負責任、缺乏師德、消極怠工成了官方認定的反抗形象。在學校的具體場域中,這種隱性的反抗反映了教師內心的不滿,同時,表面順從和不激怒強勢者的前提抵消了強勢者對教師施加的外在壓制或控制,維護了作為教師生存倫理中的公平、平等、體面,使教師達到一種心理平衡。

教師日常的消極反抗行動不可小覷,他們雖不敢直接挑戰校長的權威,卻更可能通過不合作、偷懶去“蠶食”國家的鄉村教師支持政策。流動教師日常的反抗使得鄉村教師輪崗政策的實施收效甚微。學校領導也極少愿意公開面對這些反抗行為,因為這樣無異于承認其政策實施的失敗,這暴露了在教師工資待遇低下背景下政策執行的無能為力。這些反抗行動本身的特點,及其對手為保護自身利益的默不作聲造成了一種共謀的沉默,從而幾乎將這些日常反抗形式從歷史記載中全然抹去。[5]

(三)對流動教師的管理存在困難

目前,各省市在政策執行過程中,只對教師交流輪崗的任教時間以及骨干教師的比例作出了規定,極少有對流動教師任教效果的硬性要求。[6]在調查中筆者發現,不少城鎮學校為了減輕流動政策執行的阻力,仍然將流動教師的工資關系保留在原單位,以免除流動教師難回原單位的后顧之憂。流動教師的績效工資在原派出學校發放,而其管理卻由鄉村學校負責。因而,鄉村學校對流動教師的績效工資缺乏管理權,失去了相應的約束手段;鄉村學校只是流動教師的暫時棲息地;鄉村學校領導將他們視為“客人”,不敢委以重任。城鎮學校不了解流動教師的工作情況,即便了解,但由于流動教師配合了學校工作,又沒有影響派出學校的教學質量,派出學校也不會深究,從而使得流動教師的管理處于一種放任自流的狀態。


三、城鄉教師交流輪崗政策激勵與約束機制的構建

 

(一)強化對城鄉教師交流輪崗政策執行的考核問責

托馬斯·霍弗(HofferT. B.)認為,教育問責制是為了解決信息不對稱產生的不信任問題而對學校和教職工承擔的某種形式的責任所作出的一個合理性的解釋和說明。問責制應體現結果(或后果)的法定性、可測量性和達標性。[7]對交流輪崗政策實施效果的問責,應明確地方教育行政部門和城鎮派出學校的責任,讓城鎮學校充分認識到自身在城鄉教育均衡發展中的責任和義務。地方教育行政部門應將教師流動政策實施細則盡可能地細化,規范鄉鎮學校的權力邊界,兼顧各方利益,尤其是重視派出教師的利益;應為城鄉教師交流提供良好的輿論環境,強化對教師流動政策實施的督導檢查政策;應對實施情況良好的學校給予各種優惠政策獎勵,如,優先補充所需教師,并給予績效獎勵等;同時應吸納社會人士如人大、政協人士和家長代表參與監督,將流動政策實施情況納入教育督導檢查,追究執行不力學校領導的責任。

(二)細化交流輪崗政策中對流動教師的支持與激勵措施

美國學者斯托克(StokerR.)認為,在政策執行過程中,一般采取“自上而下”或“自下而上”的方法,與此對應的是“權威”和“交易”途徑。權威途徑包括尋找方法以簡化或解決影響遵從行為的障礙,而交易途徑則旨在形成合作的局面。然而,二者都存在缺陷,權威途徑會導致政策執行走樣,交易途徑則只是一種處理沖突的工具。因此,他提出了第三種途徑。他認為治理是一種勸導“不情愿的伙伴”去合作的活動。即應當重視實現合作性目標的“權力”,而不是關心壓制反對者的“權力”。[8]教師交流輪崗政策的有效實施,需要教師和學校領導的相互合作。在哈耶克看來,一種良好秩序的建立,必須促進人的自由的聯合,避免強制。強制是一種惡,它阻止了一個人充分運用他的思考能力,從而也阻止了他為社會作出他所可能作出的最大的貢獻。[9]

在教師流動政策制定的場域中,城鎮學校領導處于強勢地位,教師在博弈過程中處于弱勢,其博弈的失敗,導致教師對新學校缺少歸屬感。有調查表明,與強制性教師流動政策相比,誘致性的教師流動政策實施效果更好,更有助于克服教師流動過程中存在的“名師流動少、流動難”的頑疾。[10]因而,學校領導應傾聽弱者的聲音,教師流動政策應給予教師一定的選擇自由,充分體現制度的人文關懷,促進流動政策的良性循環以及多方共贏。應根據鄉村教育的實際困難與需求,制定流動的條件和選擇流動的對象,細化對流動教師的支持與激勵政策,強化對新入職教師的入職引導,考慮中年教師流動時的家庭成本,綜合考慮流動教師付出的交通成本、生活成本、時間成本以及個人專業發展成本。

(三)建立適合鄉村學校特點的流動教師評價制度

美國學者邁克·希爾等人認為,對于專業技術人員,政府應更多地采取交易性的治理模式。在交易性的治理模式中,政府可以構建一個各方面的行為者可以發揮他們各自專長的框架,而政府只需要對他們總的工作績效進行督察。[11]對鄉村教師中流動教師的評價首先涉及鄉村教師績效認定的問題。在城鄉教育一體化背景下,鄉村教育的城市化滿足了極少數鄉民盼望孩子“跳龍門”的心態。只有少數人通過這一途徑實現了社會流動,使得鄉村為城市“輸血”。

美國鄉村研究專家雷蒙·威廉斯通過梳理幾百年來英國城市與鄉村的發展史發現,城市和鄉村只是不同的兩種生活方式,并不存在對立和矛盾,它們的對立和矛盾是人為創造的,體現了一種意識形態上的偏好。相對于城市而言,鄉村既不等同于落后和愚昧,也不是充滿歡樂的故園;同理,城市雖然在新的生產方式確立后興盛起來,但并不必然代表了進步,城市也面臨很多問題。城市無法“拯救”鄉村,鄉村也“拯救”不了城市。他指出,鄉村被指向過去,而城市被指向未來,“關于鄉村的觀點產生的拉力朝向以往的方式、人性的方式和自然的方式。關于城市的觀點產生的拉力朝向進步、現代化和發展。‘現在’被體驗為一種張力,在此張力中,我們用鄉村和城市的對比來證實本能沖動之間的一種無法解釋的分裂和沖突,我們或許最好按照這種分裂和沖突的實際情況來面對它”[12]

因而,要促進鄉村的發展,首先,應結合鄉村學校特點,評價教師在校本課程開發、留守兒童心理輔導等方面的工作成績,賦予鄉村教師鄉土文化的傳承者和開發者、鄉村留守兒童心靈守護者的新職責,引導教師去探索和發現鄉村歷史文化之美、鄉村原始生態環境之美。其次,應評價教師在專業發展方面取得的成績。派出學校應為流動教師定期參加原派出學校的教研活動提供支持,并成立網絡教研室,通過每周曬課等活動,使他們的成長不再囿于鄉村條件的限制。最后,建立多元評價機制,由派出學校與鄉村學校領導、同事、家長等多元主體參與對流動教師的評價,實現對流動教師的意義激勵和精神激勵。

政府和學校應加大對優秀鄉村教師的宣傳力度,以增加鄉民對鄉村學校的信任,讓流動教師深入鄉村生活,融入鄉村社區,提升歸屬感和對鄉村文化的認同感,使他們避免成為游離于城市與鄉村之間的邊緣人,最終使流動教師在文化、心理和行為上適應鄉村生活。

 

[注釋]

[1] 茂縣教育局.茂縣鳳儀小學老師體罰學生情況匯報官方通報全文:始末原因[EB/OL].[2018-02-05].http://www.mnw.cn/news/shehui/1704107.html.

[2] 侯光明,李存金.管理博弈論[M].北京:北京理工大學出版社,2005:98.

[3][8][11] 邁克·希爾,彼特·休普.執行公共政策[M].黃健榮,等,譯.北京:商務印書館,2011:9、103、256.

[4][5] 詹姆斯·C.斯科特.弱者的武器[M].鄭廣懷,張敏,何江穗,譯.南京:譯林出版社,2011:35、44.

[6] 袁桂林.如何防止城鄉教師交流輪崗政策空轉[J].探索與爭鳴,2015,(9).

[7] 托馬斯·霍弗.教育考責制[C]//莫林·T.哈里楠.教育社會學手冊.傅松濤,等,譯.上海:華東師范大學出版社.2004:695-712.

[9] 哈耶克·弗里德利希.自由秩序原理[M].鄧正來,譯.北京:生活·讀數·新知三聯書店,1997:165.

[10] 吳建濤.義務教育教師流動政策進展與完善路徑研究——基于教育局長的問卷調查與政策文本分析[J].中國教育學刊,2015,(4).

[12] 雷蒙·威廉斯.鄉村與城市[M].韓子滿,等,譯.北京:商務印書館,2013:402.

 

(責任編輯:李輝)

論文來源于《教育科學研究》2019年第2期